För flera år sedan innehöll tidningen DER SPIEGEL en artikel om hur Tysklands utrikesministerium, Auswärtiges Amt, minskat i betydelse. Förbundskanslerämbetet har numera en allt större betydelse, i synnerhet i de tunga utrikespolitiska sammanhangen. Även andra ministerier, inte minst finansministeriet har kommandot över viktiga delar av landets utrikesrelationer. Utvecklingen är tydlig också i andra länder, inklusive Sverige.
Den tekniska utvecklingen gör att de utsända diplomaterna numera sällan är först med att rapportera händelser – i varje fall från länder i den engelskspråkiga sfären. De utsända speciellt i EU-staterna är i sin politiska rapportering mycket upptagna med att rapportera inför möten i Bryssel eller före och efter möten där huvudstadens ministrar och chefstjänstemän utöver resediplomati. Det har betydelse i det mycket korta perspektivet och då i ländernas inflytande i sakfrågor. Dess långsiktiga betydelse är däremot sällan av någon betydelse alls hur viktig rapporteringen än är i dagsaktuellt sammanhang.
När det gäller analys och policyutveckling har en allt mera ymnig flora av tankesmedjor vuxit i betydelse. I Sverige har institutioner som FOI, SIPRI, SITE vid Stockholms handelshögskola och Utrikespolitiska Institutet viktiga roller. Det är gott och väl. Men de kan inte ersätta kompetent diplomatisk rapportering som underlag för utrikespolitiskt agerande.
Två böcker som visar vad kvalificerad diplomatisk verksamhet kan betyda, och vad det innebär när den ignoreras, har ingått i min sommarläsning. Det gäller dels ambassadör Tomas Bertelmans bok, Från ett kallt krig till ett annat (Medströms förlag), dels boken The Black Channel författad av USA:s främste diplomat det senaste kvartsseklet, William J. Burns.
I ett förord till Bertelmans bok påpekar Carl Bildt Rysslands centrala betydelse för Sverige med en hänvisning till Krister Wahlbäcks titel på den senares mästerliga bok om Sveriges relation till Finland, Jättens andedräkt. Bertelman hävdar att den ryska historien och den samhällsordning som den grundlagt är en förklaring till att Ryssland inte vill eller inte har kunnat integreras med övriga Europa. Han avvisar dock beskyllningar om att han skulle vara determinist.
Bertelman höll i pennan när Sveriges utrikespolitiska doktrin omformulerades på 1990-talet, i kölvattnet av järnridåns och Sovjetunionens fall och inför Sveriges EU-inträde. Han hade då redan etablerat sig som kvalificerad analytiker vilket framgår av flera av hans tidigt författade bidrag i boken. Jag citerar gärna det omdöme som en av Sveriges ledande Rysslandsforskare, Gudrun Persson, gör om ”Från ett kallt krig till ett annat”: ”Bertelman delar generöst med sig av sina erfarenheter och sätter in sina UD-rapporter i ett sammanhang. Hans bok är oumbärlig för alla som vill förstå rysk säkerhetspolitik och dess bevekelsegrunder. Analyserna av de sovjetiska rustningarnas drivkrafter och sovjetiska operationella principer bär prägel av klassiska texter.”
Om jag skulle peka på en viktig diplomatisk rapport som underlag för Sveriges utrikespolitiska linjedragning så skulle jag välja Bertelmans rapport som Sveriges ambassadör i Riga när han belyser konsekvenserna av ett eventuellt svenskt avståndstagande från de baltiska staternas NATO-medlemskap. Det skedde i polemik med Sveriges dåvarande Moskvaambassadör. Sverige kom att välja Bertelmans linje och vårt land gjorde åtskilligt för att underlätta Estlands, Lettlands och Litauens NATO-inträde vilket vi har all anledning att vara tacksamma för.
Ryssland ligger där det ligger och så kommer det att förbli. Det är en insikt som Finlands diplomater ofta påminner om och det är en insikt som Bill Burns också är bärare av. Han tjänstgjorde i två omgångar i Moskva, i det andra fallet som ambassadör.
Burns är som sagt den ledande diplomaten i USA det senaste kvartsseklet. Han har varit engagerad i snart sagt varje stor förändring eller stor händelse från världskommunismens sammanbrott och till 2014 när han lämnade State Department. Hans kritik av Trumpadministrationens utrikespolitik och nedrustning av USA:s diplomati därefter är skoningslös – och rättvis.
USA kom att betraktas som ensam världsmakt efter Sovjetunionens fall. Burns tillhörde dem som insåg att historien inte var slut men känslan av att USA var en hegemon kom att prägla mångas världsbild inte bara ”over there”. Burns är kritisk till att USA kom att hävda medlemskapsperspektiv i NATO för Ukraina och Georgien i det skede när det inträffade. Det innebär säkert att han menar att varje land har rätt att själv besluta om sin säkerhetspolitik – men att rätten tillkommer alla, även USA.
al-Qaedas terrorattack på Manhattan 9/11 blev en ny brytpunkt inte bara för USA utan för världspolitiken. Troligen har USA aldrig haft större stöd för att gå till motattack mot Usama bin Ladens terrorister. Däremot visar Burns hur invasionen av Irak inte alls kan förklaras med USA:s intresse eller främjandet av situationen i Mellersta Östern. Det var snarare hänsynen till den hämndgiriga folkopinionen i USA som avgjorde att vicepresident Dick Cheney fick gehör för det krig som Burns betraktar som det största tillkortakommandet för USA:s diplomati under hans tid. ”How might things have been different for America’s role in the world and for the Middle East if we had not invaded Iraq in the spring of 2003? What if we had tried to harness the massive outpouring of international goodwill and shared concern after the terrible attacks of September 11 in a different – more constructive – direction?”
Citatet ovan skulle kunna ses som efterklokhet. Men så är det inte i Burns fall. Konstaterandet ovan är istället ett exempel på att Burns memoar inte är självförhärligande. Här finns självkritik men också ganska många exempel på hur president och andra politiska makthavare ignorerat diplomaters analyser och förslag.
Detta gäller också det avsnitt som gett boken titeln The Back Channel. Här skildras den hemliga diplomati från USA:s sida som, i en process där EU hade en ledande roll, ledde fram till avtalet om kontroll av Irans kärnenergianvändning för att säkerställa att landet inte skulle bli en kärnvapenmakt. Det är ett avtal som president Trump valt att frånträda. Krigsfaran har ökat och det har inte blivit lättare att motverka kärnvapenspridning.
Trump har försatt Europa i en svårare situation. Han föredrar uppenbarligen att umgås med auktoritära ledare. I Europa pågår nu tankeutveckling som syftar till att öka EU:s suveränitet. Det sker i ett läge där starka argument talar för fördjupat transatlantiskt samarbete. Men när USA:s president agerar så att Europa får bära merparten av de negativa konsekvenserna av USA:s politik så går det inte att låtsas som om ingenting händer.
Condoleezza Rice noterar i en kommentar på The Back Channels omslag att ”Burn’s compelling, fast-paced, and witty narrative is necessary reading for America´s next generations of diplomats”. Jag menar att det vore angeläget om också de som är och vill bli diplomater i Sverige och alla som är intresserade av utrikespolitik världen över tog sig tid att läsa Bill Burns i USA lovordade bok, The Back Channel.
Diplomatin har inte spelat ut sin roll. För fredens, klimatets och den ekonomiska trygghetens skull behöver förståelsen av omvärlden och förmågan att hävda våra intressen i ett samarbete med andra stater bli större. Diplomatin är det främsta verktyget för att hävda vår säkerhet och den bör också ges mera resurser i en tid när det finns starkt gehör för att ge det militära försvaret, det yttersta verktyget för att hävda vår säkerhet, mera resurser.
Anders Ljunggren
Ljunggren skriver 