Nödvändigt att granska om avtal åsidosatts under coronapandemin

Nedanstående är min krönika i Nordisk Tidskrift nummer 3 2021.

Helsingforsavtalet som instiftades 1962 är grundvalen för det officiella nordiska samarbetet. I dess inledning sägs att undertecknarna vill ” eftersträva enhetliga regler i de nordiska länderna i så många avseenden som möjligt”. I artikel 39 (4) förutskickas att ”För att genomföra och vidareutveckla det nordiska samarbetet enligt denna och andra överenskommelser böra de nordiska länderna fortlöpande samråda och vid behov vidtaga samordnande åtgärder.”

I Hagadeklarationen II, som ansvariga ministrar för civil krisberedskap i de nordiska länderna enades om 2013, sägs bland annat följande: ”Samarbetet är inriktat mot ett robust Norden när det gäller förmågan att förebygga, motstå, hantera, återhämta och lära av olyckor och kriser. Målet för det nordiska samarbetet avseende samhällssäkerhet och beredskap är ett Norden utan gränser. Erfarenhetsutbyte av nationella eller nordiska beredskapsutmaningar före, under och efter en olycka eller kris är därför ett viktigt element för det nordiska samarbetet.”

Hanteringen i det nordiska samarbetet av viruset SARS–CoV–2 som gett upphov till COVID-19 reser frågor både om hur existerande avtal och gjorda politiska utfästelser fått genomslag i faktisk politik och om det behövs förändringar i de avtal som finns och i den politiska praxis som nu gäller.

I februari 2021 presenterade Föreningen Norden en opinionsundersökning som visade att nästan hälften av svenskarna (44 procent) anser att det nordiska samarbetet har påverkats negativt det senaste året. Nu vill, enligt denna undersökning, närmare 80 procent se ett ökat krissamarbete.

Situationen i Norden uppmärksammades tidigt under pandemin. Men det var inte genom gemensamt uppträdande och samarbete som betydelsen av Norden visades. Tvärtom var det skillnaderna i agerandet, och i noterad smittspridning och i antalet döda med COVID-19, som uppmärksammades i diskussionen i och mellan de nordiska länderna

Till exempel påpekades vid pandemins utbrott hur det krigserfarna Finland hade tillgång till beredskapslager. I Sverige avvecklades på 1990-talet de omfattande beredskapslager som hade byggts upp efter andra världskriget. Det krigsdrabbade landet upprätthöll vaksamhet längre än det Sverige som varit utanför och skyddat under andra världskriget.

I Finland kunde undantagslagstiftning tillgripas tidigt under epidemien i landet. I Sverige fanns inte och finns ännu inte möjlighet att använda undantagslagstiftning i fredstid. Tillfälliga pandemilagar har införts, allt för sent enligt mångas påståenden.

I Sverige har inte de ansvariga för sjuk- och äldreomsorg levt upp till vad lagen stadgar. När centrala myndigheter påtalat detta har inga påföljder aktualiserats. ”Jag tror inte på beredskapslager”, deklarerade en ledande politiker i Västra Götaland när den bristande följsamheten mot gällande lag påtalades.

I Sverige tillämpas ansvarsprincipen, det vill säga att de myndigheter, regioner, kommuner och andra som är ansvariga för verksamhet i fredstid också bär ansvaret i kristid. I övriga nordiska länder tar regeringscheferna ett tydligare ansvar för krishanteringen. En fråga som nu måste ställas är om skillnader i lagstiftning och förvaltningstradition gör att det nordiska samarbete som länderna på olika sätt förpliktat sig inte fungerar, eller fungerar bristfälligt.

Gränser har stängts. Det har skett också mellan nordiska länder. Arbetspendling över gränserna har försvårats och skapat otrygghet särskilt bland dem som förlorar arbetsinkomst utan att försäkringar kompenserar förluster. Olusten är särskilt stor i gränsområdena. Staternas åtgärder har i fler fall lett till att familjesammanhållning försvårats och gränssamverkan med långvarig tradition hindrats.

Gjorda erfarenheter under pandemin riskerar att leda till färre investeringar, färre arbetstillfällen och krympta arbetsmarknader i gränsregionerna. Även bostadsmarknader påverkas. Kommer det bli svårare att få lån för byggande av bostäder i utpräglade landsbygdsområden utmed nordiska gränser när långivare ska bedöma marknadspriset baserat på att gränsen kan stängas och minska både antalet presumtiva köpare av bostäder och möjligheten till utkomst för den boende som ska betala lånen?

Sverige och Danmark lyckades tillsammans vinna en kamp mellan flera europeiska stater och städer om den största sameuropeiska forskningssatsningen i vår världsdel, materialforskningsinstitutionen European Spallation Source (ESS) som är lokaliserad till Lund och Köpenhamn. ESS grundades 2010. Ett avgörande argument var den helt fria rörligheten över Öresund som då oavbrutet varit ett faktum i mera än 50 år. Kan detta argument åter användas efter de gränsstängningar och det ökade gränskrångel som staterna beslutat om under senare år?

Och skulle IKEA idag välja att etablera sig i Haparanda och bidra till att etablera ett stort köpcentrum just vid svensk-finländska gränsen i tvillingstäderna Haparanda/Torneå med tanke på de gränshinder som skapats under pandemin?

Det är mycket välkommet att Nordiska Ministerrådet tagit initiativ till att kartlägga hur deras institutioner använts under pandemin. Mycket talar för att ett bredare perspektiv behövs. Möjligen kommer parlamentarikerna i Nordiska rådet bidra till att de samhälleliga konsekvenserna av att alla nu vet att gränserna också mellan nordiska länder med mycket kort varsel kan hindra människors fria rörlighet utreds. Om inte förtroende återskapas för att de nordiska regeringarna verkligen gör sitt yttersta för den fria rörligheten över nationsgränserna minskas livschanserna för miljoner och åter miljoner människor. Och de negativa samhällsekonomiska konsekvenserna är betydande.

Det är helt uppenbart att det mål som de ansvariga ministrarna i Norden gemensamt ställde sig bakom i Hagadeklarationen 2, nämligen att ”målet för det nordiska samarbetet avseende samhällssäkerhet och beredskap är ett Norden utan gränser” långt ifrån infriats under pandemin. Det är ett politiskt misslyckande som regeringar och parlamentariker har anledning att erkänna och som bör leda till att de medverkar till bättre förutsättningar att hantera kommande kriser. De ansvariga ministrarna för samhällssäkerhet och civil krishantering bör uppenbarligen formulera ett nytt, mera förtroendegivande dokument, sedan Hagadeklarationen 2 visat sig vara snömos.

De nordiska samarbetsministrarna beslutade i våras att tillsätta tidigare generalsekreteraren vid Nordiska rådet, Jan Erik Enestam, som utredare av hur det nordiska samarbetet fungerat under pågående pandemi. Utredningen kommer att bestå av två delar. Den första delen produceras inom Nordiska ministerrådets sekretariat. Den kartlägger särskilt hur ministerrådets strukturer, inklusive institutioner och samarbetsorgan, har utnyttjats under krisen. Den andra delen har fokus på framtiden.

Enestam är en utomordentligt väl meriterad utredare. Det finns all anledning att tro på att han kommer att sköta sitt uppdrag med integritet och noggrannhet. Men han fick uppdraget i slutet av april och ska presentera resultatet av sitt arbete vid Nordiska rådets session i Köpenhamn de första dagarna i november. Och direktiven är tämligen snäva.

Enestams utredning ska självklart inte bedömas och ges betyg innan den presenteras. Men redan i förväg finns det anledning att anteckna några saker till minnes. Pandemin är inte slut. Utredningstiden har varit mycket kort. Och är det inte snarast hur av regeringar och parlament godkända avtal, främst Helsingforsavtalet, tillämpats under pandemin som borde vara fokus för en utvärdering?

Sedan 1990-talet har statsministrarna ett övergripande ansvar för det officiella nordiska samarbetet. Vi vet att de första smittfallen med SARS–CoV–2 noterades i Norden i månadsskiftet januari-februari 2020. Spridningen i och från Kina var noterad tidigare. När togs initiativ till nordiskt samråd på statsministernivå, vem tog detta initiativ och vad innehöll det?

De ansvariga myndigheterna för smittskydd i de nationella myndigheterna i Norden har uppenbarligen haft samråd på ett tidigt skede av pandemin, ja, redan innan spridningen av SARS–CoV–2 konstaterades vara en pandemi. På vilket sätt har detta samråd haft inflytande på de beslut som fattats av de nordiska staterna, enskilt eller tillsammans?

Har de nordiska samarbetsministrarna i regeringarna i Norden varit involverade i det nationella beslutsfattandet när gränshinder aktualiserats? Vilka ståndpunkter har då framförts och hur har de beaktats? Har Helsingforsavtalet haft någon som helst roll i beslutsfattandet?

Ingen visste i förväg att just SARS–CoV–2 skulle orsaka en pandemi. Men att en pandemi skulle komma och att den skulle kunna få konsekvenser som i fråga om död, mänskligt lidande och samhälleliga konsekvenser överträffar vad COVID-19 förorsakat var inte, och är inte, okänt. Fanns det nordiskt samråd om hur en framtida pandemi skulle hanteras? Har det funnits förslag om hur beredskapen skulle förbättras i nordiska sammanhang och hur har dessa förslag i så fall beaktats? Vilka initiativ har övervägts under pandemin?

Finns det initiativ till hur det nordiska samarbetet skulle kunna förbättras i framtida kriser? Hur tas dessa till vara? Vem är ansvarig?

Den utvärdering som nu görs sker på de nordiska samarbetsministrarnas initiativ och en stor del av arbetet utförs av Nordiska Ministerrådets sekretariat. Vilka möjligheter har parlamentarikerna haft att utöva inflytande på de direktiv som getts till utredaren?

Nationellt har grundlagsutskott, i Sverige konstitutionsutskottet, i uppdrag att granska regeringarnas uppdrag. En viktig fråga är nu på vilket sätt parlamentarikerna i Nordiska rådet granskar de nordiska regeringarnas agerande under pandemin. Viktiga frågor att bli besvarade är om de nordiska regeringarna kan sägas ha motsvarat vad som rimligen kan förväntas mot bakgrund av Helsingforsavtalet – ett avtal som alla länders parlament ställt sig bakom och som därför borde betraktas som lag. Även förmågan att motsvara förväntningarna som andra nordiska överenskommelser skapat bör granskas. Låt det ta den tid som behövs men inte mera.

Anders Ljunggren