Kan varaktigt öppna gränser möjliggöras i framtida Norden?

Öppna gränser, passfrihet och avsaknad av gränskontroller var länge kännetecken för Norden och källa till en utbredd stolthet. Så var det från 1952 till slutet av 2015.

Den nordiska passunionen lade grunden till detta och rörelsefriheten bestod när Finland och Sverige år 1995 anslöt sig som medlemmar i det EU där Danmark redan befann sig. Då Danmark, Finland, Island, Norge och Sverige under 2001 anslöt sig till Schengensamarbetet innebar det att den nordiska friheten att röra sig över gränserna i Norden bevarades och utvidgades till ytterligare länder i Europa.

Syftet med Schengenavtalet är att människor ska kunna röra sig fritt mellan anslutna länder vilket i praktiken innebär krav på avskaffande av gränskontrollerna vid de inre gränserna. Den gemensamma yttre gränsen ska göra gränskontroller mellan länderna inom Schengenområdet onödiga på samma sätt som varit fallet under den nordiska passunionens uppskattade nära 50 år.

Den betydande migration som kulminerade hösten 2015 hade till stor del sin orsak i krig och ofred i Afghanistan, Irak och Syrien. Massmigrationen innebar att många okontrollerat tog sig in i Schengenområdet. Samarbetet inom EU fungerade inte såsom det var tänkt. Tilltron till Schengensamarbetet sviktade.

Ett stort antal länder, bland dem Sverige, Danmark och Norge men även bland annat Tyskland, Belgien och Österrike beslutade att införa gränskontroller i samband med flyktingsituationen 2015. Länderna utnyttjade den möjlighet att återinföra gränskontroller vid inre gräns som Schengenavtalet öppnar för, om det föreligger ”ett allvarligt hot mot den allmänna ordningen och den inre säkerheten”. Schengenavtalet medger att medlemsstater kan förlänga de inre gränskontrollerna maximalt två år ”vid exceptionella omständigheter”.

Danmark, Norge och Sverige har nu, liksom Tyskland, Belgien och Österrike brutit mot denna bestämmelse genom fortsatta gränskontroller i sju år. I Sveriges och Danmarks fall gäller det i synnerhet i Öresundsregionen. Alla förlängningar under perioden har sagts vara tillfälliga.

Motiven för gränskontroller i exempelvis Öresundsregionen har varierat. Från början var motivet att migrationen nått en sådan omfattning att möjligheterna att upprätthålla ordning och säkerhet i berört land hotades. Därefter har syftet angetts vara att motverka smittspridning under pandemin vilket under en tid användes också av Finland och Island för att införa inre gränskontroller. Därtill har Danmark infört gränskontroller gentemot Sverige för att hindra gränsöverskridande våldsbrottslighet.

Ett beslut i EU-domstolen reser frågan om det finns laglig grund för de gränskontroller som nu gäller mellan nordiska länder. EU-rättsforskaren Stefan Salomon vägrade i somras visa id-handling i gränskontrollen mellan Slovenien och Österrike. Han fick böter för att ha brutit mot österrikisk lag. Salomon tog ärendet vidare till EU-domstolen. Där konstaterades att de gränskontroller som Österrike infört mot Slovenien, på i stort sett samma grunder som Sverige infört gränskontroller mot Danmark, strider mot EU-rätten.

Under hösten lär den nya svenska regeringen ställas inför frågan om man ska besluta om ytterligare en ”tillfällig” förlängning av gränskontrollen i Öresund. EU-kommissionen har redan genom den ansvariga kommissionären Ylva Johansson klargjort att man inte anser att sådana exceptionella omständigheter föreligger att fortsatta gränskontroller i Öresundsregionen kan motiveras. Det har kommissionen också tidigare hävdat under föregående svenska regeringarnas tid.

Frågan är vad som händer om någon i Salomons efterföljd vägrar att visa identitetshandling vid resa över Öresund, straffas och om ärendet sedan förs till EU-domstolen. Ska Sveriges och Danmarks regeringar då visa sig beredda till domstolstrots? Frågan kan bli mycket besvärlig för den regering som nu är i färd att bildas i Sverige.

I samband med Sveriges inträde i EU och anslutning till Schengenavtalet lovprisade framför allt de nu tilltänkta regeringspartierna Liberalerna och Moderaterna den fria rörligheten över gränserna som en utvidgning av människors frihet och möjlighet till ekonomiskt framåtskridande. Sverigedemokraterna vill samtidigt inskränka migrationen kraftigt och partiledaren har talat om att migranter som anländer till Sverige över Öresund bör återvisas till Danmark.

Verkställande direktören i Greater Copenhagen, en samarbetsorganisation för tillväxt och utveckling i Sydsverige och Östdanmark, Tue David Bak gjorde en dryg vecka före valet följande deklaration i en artikel i Sydsvenska Dagbladet: ”Om den svenska regeringen ämnar vända varje sten för att motverka brottslighet, arbetslöshet, utanförskap och segregation, är ett steg i rätt riktning att öppna möjligheterna för tiotusentals människor i Skåne att ta jobb på andra sidan gränsen, 13 minuter från Hyllie station. Min förhoppning är att den regering som bildas efter det svenska riksdagsvalet den 11 september vänder på den stenen och så snart som möjligt avskaffar gränskontrollerna.”

Tue David Bak hävdar i sin artikel att de polisiära resurser som Sverige lägger på gränskontrollerna i Öresund i stort sett är slöseri och att de sannolikt skulle göra bättre nytta på annat sätt. Han påtalar att det berör inte bara de 15 000 till 20 000 dagliga pendlarna utan också affärsresenärer och andra som med nuvarande ordning får längre restider.

Utan gränskontroller skulle flera kunna komma i arbete och integrationen förbättras i och mellan länderna. Enligt konsultfirman HBS Economics orsakar enbart pendlarnas förlängda restid en samhällsekonomisk förlust på mellan 0,4 och 1,4 miljarder svenska kronor per år.

Det finns goda argument för avskaffade gränskontroller mellan de nordiska länderna. Kan samarbetet inom ramen för Schengenavtalet utvecklas så att det inom alla medlemsstater finns en tilltro till att den yttre gränskontrollen är tillräckligt effektiv? Kan samarbetet mellan polis, tull och rättsvårdande organ mellan länderna inom Schengensamarbetet utvecklas så att gränskontroller i en jämförelse med samarbetet framstår som mindre effektivt? Måste de nordiska länderna vänta på en reformering av Schengensamarbetet för att rörligheten inom Norden ska förbättras?

Migrationen har skapat politiska spänningar av nytt slag inom och mellan länderna. Det finns en uppenbar risk för att spänningarna kommer att öka. De fördjupade ekonomiska problem som nu väntar inte bara inom Norden och Europa utan också i Afrika och Mellersta Östern gör sannolikt att allt flera vill söka sig till Europa.

Klyftan mellan de som vill begränsa migrationen för att hävda nationella särarter och de som vill främja migrationen för att främja ekonomisk utveckling riskerar att växa sig större. Motsättningen finns inte bara mellan länder utan också inom länder. Diskussionen gäller inte bara asylrätt och arbetskraftsinvandring. Det finns opinionsgrupper som bejakar mottagande av migranter från Ukraina men avvisar personer med likartade flyktingskäl från andra länder.

Migrationsfrågorna, de är flera än en, lär vara en del av den politiska verklighet vi ska leva med resten av detta sekel och troligen längre än så. För Norden är den fria rörligheten mellan länderna enligt mångas mening omistlig. Argumenten mot öppna gränser och fri rörlighet i Norden är inte nya. Även inför införandet av den nordiska passunionen 1952 larmades det om att en sådan i verkligheten skulle leda till en ”brottsunion” där förbrytare skulle utnyttja rörelsefriheten över gränserna på ett skadligt sätt. Under mera än 50 år kunde dessa farhågor avvisas eller i vart fall försvagas genom myndighetssamarbete över gränserna.

Den fria rörligheten mellan nordiska länder var länge en källa till gemensam stolthet i Norden. Den har också medverkat till att förbättra möjligheterna till sysselsättning, ekonomisk utkomst och livskvalité för miljoner människor.

Går det inom Schengenavtalets ram att åstadkomma en beständig rörelsefrihet utan gränskontroller inom Norden? Frågan är nu ställd på sin spets, framför allt i Öresundsregionen och mellan Sverige och Danmark. Men den rör hela Norden: stora migrationsvågor, pandemier, internationell brottslighet etc lär vi få räkna med också i framtiden.

Ytterst handlar det om den politiska viljan. Kan vi möta framtiden bättre genom fördjupat samarbete eller ska vi räkna med att befintliga gränskontroller och hinder vid rörelser över gränserna i Norden inte bara består utan blir flera?

 Anders Ljunggren